A) La sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº
UNO de Madrid, de 22 de noviembre de
2017, nº 124/2017, rec. 75/2017, declara el derecho a ser indemnizado por la
administración un funcionario de prisiones, en base al principio de
indemnidad, tras ser agredido en acto de
servicio, en base al principio de
reparación integral, por responsabilidad patrimonial de la administración,
Ministerio del Interior, sin perjuicio, en su caso, del derecho de subrogación de
la administración que procediera en caso de que el condenado viniera a mejor
fortuna.
B) ANTECEDENTES DE HECHO: Que por sentencia nº 40/2016 de fecha
26-01-2016 dictada por el Juzgado de lo Penal nº uno de Palencia, en relación
al procedimiento abreviado nº 299/2015 se declaró como hechos probados lo
siguiente:
"Por conformidad se declara probado
que sobre las 21,30 horas del día 20 de junio de 2014, el acusado Basilio, con
ocasión de encontrarse como interno, en el Módulo x del Centro Penitenciario de
la Moraleja, sito en la localidad de Dueñas, como quiera que al realizarse por
funcionarios del Centro el preceptivo recuento y observar estos que el acusado
había causado desperfectos intencionados en la ventana de la celda y esgrimía
un trozo de cristal contra ellos, fue requerido por éstos para que depusiese su
actitud violenta, refiriendo el acusado "ábreme que te voy a matar y voy a
poner precio a tu cabeza, al primero que entre me lo llevo por delante, os vais
a arrepentir, estáis creando un monstruo en la cárcel por no verme los médicos,
los médicos son los culpables, allí tiene que morir alguien, que está hasta los
cojones de hijos de puta".
Como quiera que no depusiese su actitud,
los funcionarios proceden a la apertura de la celda a fin de reducirle, momento
en que el acusado, lejos de facilitar su función, se opuso violentamente,
golpeando a varios funcionarios.
En relación al funcionario demandante,
sufrió traumatismo cráneo encefálico con herida inciso contuso de unos dos
centímetros en región frontal izquierda y herida inciso contusa infractuosa de
unos 3 centímetros en región frontoparietal izquierda, heridas de las que curó
a los 45 días con impedimento, restándole como secuelas dos cicatrices
residuales, una de 2 centímetros en región frontal izquierda y otra de 3
centímetros en región frontoparietal izquierda (valoradas en 3 puntos)...".
Que en el fallo de la mencionada
sentencia penal se condena a Basilio, entre otras penas, a que indemnice al
funcionario de prisiones demandante en la cantidad de 2.700 euros por lesiones
y en la cantidad de 2.550 euros por secuelas, es decir un total de 5.250,00 euros.
Que tras el pago de únicamente 30 euros
por parte del condenado, el funcionario
lesionado no ha recibido nada más del condenado, siendo dicho interno,
declarado insolvente por Auto de 18 de agosto de 2016 por el Juzgado de lo Penal
nº 1 de Palencia, que inicialmente no se le notificó a al condenado.
El funcionario de prisiones, reclama la
cantidad de 5.220 euros por las lesiones y secuelas sufridas a la
Administración demandada.
La administración demandada se opone a
la pretensión, ratificando la resolución y oponiendo prescripción por el
transcurso del plazo de un año desde el efecto lesivo, sin que el procedimiento
penal la interrumpa y sobre el fondo pide la desestimación alegando que la
sentencia establece la responsabilidad de una persona, no del Estado.
C) INTERRUPCION DE LA PRESCRIPCIÓN: Se opone que la reclamación estaría
incursa en extemporaneidad al promoverse el 4-10-16, más de dos años después de
producirse la agresión el 20-6-14, y que según el informe forense la sanidad se
produjo el 4-8-14, y el 14 de octubre las secuelas estaban consolidadas, por lo
que iniciado el cómputo en tal fecha habría concluido el 14-10-15.
El motivo no puede acogerse pues la
prescripción en supuestos como el presente se interrumpe por la iniciación de
un proceso penal que verse sobre la posible comisión de hechos delictivos a los
que pueda estar ligada la apreciación de responsabilidad civil dimanante de la
infracción penal, afirmando la STS de 1 de Junio de 2011 (rec. 554/2007):
"Como expresa la sentencia de esta Sala, Sección Sexta, de 21 de marzo de
2000, recurso de casación 427/1996 y otras posteriores en idéntico sentido que
la siguiente: " Esta Sala tiene, en efecto, declarado (sentencia de 4 de
julio de 1990, entre otras muchas) que el principio de la "actio
nata" impide que pueda iniciarse el cómputo del plazo de prescripción
mientras no se tiene cabal conocimiento del daño y, en general, de los
elementos de orden fáctico y jurídico cuyo conocimiento es necesario para el
ejercicio de la acción. La interrupción del plazo de prescripción de un año hoy
establecido por el art. 142.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común
(RCL 1958, 1258, 1469, 1504 y RCL 1959, 585) se produce no sólo por la
iniciación de un proceso penal que verse sobre la posible comisión de hechos
delictivos a los que pueda estar ligada la apreciación de responsabilidad civil
dimanante de la infracción penal, sino incluso por la pendencia de una acción
civil encaminada a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración,
salvo que sea manifiestamente inadecuada ( sentencia de 26 de mayo de 1998 (RJ
1998, 4975), que invoca la doctrina de la sentencia de 4 de julio de 1980.
De esta jurisprudencia se deduce que la
prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que
manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr
el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable,
siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la
responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías
posibles para ello".
La citada jurisprudencia es
perfectamente aplicable al presente supuesto, por cuanto fue la sentencia de
26-1-16 la que estableció las responsabilidad penales y civiles derivados del
hecho delictivo e incluso no fue hasta el 18-8-16 en que se dictó el auto de
insolvencia, por lo que es evidente que hasta el dictado de tales resoluciones
no era posible plantear la presente acción indemnizatoria, que se basa tanto en
la declaración judicial de las responsabilidades como en la falta de pago al
recurrente de la indemnización reconocida, por lo que la reclamación fue
presentada dentro del plazo de un año.
D) NATURALEZA DE LA ACION EJERCITADA: Sobre la naturaleza de la acción
ejercitada, en un caso similar si bien referida a un funcionario de policía, la
STSJ de Extremadura de 16 septiembre de 2014, rec. 483/2013 tiene declarado:
La controversia jurídica planteada no
puede resolverse mediante los preceptos que disciplinan el instituto de la
responsabilidad patrimonial del Estado. Y ello por cuanto, en la línea ya
marcada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 18 de junio de 1999,
"la responsabilidad extracontractual supone la existencia de una
determinada actividad administrativa que incidentalmente, y al margen de
cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a
determinada persona que ésta no tiene la obligación jurídica de soportar".
Y es que no podemos afirmar que exista ausencia de relación jurídica
previamente constituida en la conducta de los funcionarios públicos, que se
encuentran ligados a la Administración por una relación de servicios,
calificada de estatutaria, esto es, definida legal y reglamentariamente, por lo
que la reparación de los daños y perjuicios que surjan en el marco de esa
relación de servicios debe producirse primariamente por aplicación del
ordenamiento que regula o disciplina esa relación. En consecuencia, sólo podrán
ser reparados los daños sufridos por los funcionarios públicos con fundamento
en el instituto de la responsabilidad patrimonial cuando no exista una
regulación específica, o cuando, existiendo ésta, su aplicación no repare
íntegramente los daños causados. Hemos de partir, pues, del indiscutible
principio de que las indemnizaciones en el seno de las relaciones específicas
-como es la funcionarial- se definen y sustancian dentro de esta relación, y
con el régimen propio del contenido de ésta. Así lo ha considerado el Consejo
de Estado, que en Dictamen 522/91 emitido en un expediente instruido a
instancias de un Policía Local que solicitaba la indemnización de lesiones
sufridas en acto de servicio por un atracador a quien intentó detener, afirmó
que: "no concurre en el supuesto considerado una imputación, por titulo
alguno, a la Administración, pues el daño -consecuencia de una actividad
punible- no es trasladable por tal título a la esfera pública. No cabe inferir
una imputación genérica a la propia organización administrativa ni es
perceptible una situación de anormalidad en el funcionamiento del servicio
público o situación de riesgo creada por la Administración, presupuesto
primario e ineludible para que opere el instituto de la responsabilidad
objetiva, según las previsiones legales, esta es, en el plano constitucional,
del art. 106.2 de la CE, y en el de la Ley, del art. 40 de la Ley de Régimen
Jurídico de la Administración del Estado " (hoy, como sabemos, arts. 139 y
siguientes de la Ley 30/1992). Y es que consideramos que sin duda la cuestión
debe ser resuelta, atendiendo al principio de indemnidad que rige para los
funcionarios públicos cuando actúan en el ejercicio de sus cargos, y a la
consiguiente reparación o restitución "ad integrum" que se deriva de
dicho principio. Así lo ha venido señalando con reiteración el propio Consejo
de Estado (vid. Dictamen 522/91), que ha puntualizado que quien sufre por causa
de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño, sin mediar dolo o
negligencia por su parte, debe ser resarcido "por causa que se localiza en
la propia concepción y efectos de lo que es el ejercicio de una función pública".
Este principio, el de indemnidad, tiene su fundamento en el ámbito que
examinamos en los artículos 179 y 180 del Reglamento Orgánico de Policía
Gubernativa (aprobado por Decreto 2038/1975, de 17 de julio). Pero igualmente
debemos considerar que el Consejo de Estado ha considerado como fundamento del
principio de indemnidad (v.gr. dictamen número 195/93) el art. 23.4 de la Ley
30/84, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, con
arreglo al cual "los funcionarios percibirán las indemnizaciones
correspondientes por razón del servicio". Precepto que sin duda contiene
un principio directamente aplicable sin necesidad de intermediación
reglamentaria, que prescribe que el desempeño de sus funciones no puede derivar
para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, y que hoy se recoge en
el artículo 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del
Empleado Público. Llegados a este punto, y como ya hemos adelantado en las
líneas precedentes, veamos qué es lo que disponen los arts. 179 y 180 del
R.O.P.G. Según el primero de ellos, "cuando un funcionario hubiera sufrido
daños materiales en acto u ocasión del servicio, sin mediar por su parte dolo,
negligencia o impericia, podrá el Director General de Seguridad ordenar la incoación
de un expediente de resarcimiento de aquéllos en favor del damnificado, donde
se acreditarán sus causas, calidad e importe, y se resolverá sobre la
procedencia o no de la indemnización correspondiente". Y según el artículo
180 "cuando en iguales circunstancias resultase lesionado algún
funcionario el Director General podrá disponer la instrucción de un expediente
para acreditar los hechos originarios, las lesiones sufridas, la capacidad o
incapacidad derivada y el importe de los gastos de curación a los efectos del
artículo 165 y los demás que procedan". A la vista del tenor literal de
ambos preceptos, es llano que el art. 179 se refiere a la reparación de los
daños materiales y el art. 180 a la de los daños personales que sufre algún
funcionario del Cuerpo Nacional de Policía en acto o con ocasión de servicio,
sin mediar dolo, negligencia o impericia.
El Consejo de Estado, en su dictamen
185/88, ha llegado a afirmar 1 en relación con estos preceptos, que "el
Reglamento prevé un régimen indemnizatorio especial para los miembros del
Cuerpo Nacional de Policía, de cuyo sistema se deduce que lo preside un claro
principio de universalidad en la descripción del daño resarcible, siempre que
éste haya tenido lugar en acto u ocasión del servicio, así como un principio de
indemnidad respecto al alcance de la indemnización que otorga". Y tanto es
asi que ni uno ni otro de los preceptos citados limitan su eficacia al daño
producido por la propia Administración, sino que también cubre -en una correcta
hermenéutica de tales normas- los perjuicios derivados de hecho o acto ajeno,
incluido el del propio funcionario si éste no incurrió en dolo, negligencia o
impericia por su parte.
E) En esta tesitura, nos encontramos en condiciones de afirmar que los daños
cuya reparación prevé el art. 180 del R.O.P.G. son todos los que sufra en su
persona el funcionario, lo que incluye, lógicamente, no sólo los gastos de
curación, sino también todo daño inherente a sus lesiones y secuelas,
incluyendo, como no podía ser de otro modo, los daños morales. No basta, pues,
entendemos, que al demandante se le abonaran las retribuciones íntegras
correspondientes al desempeño de su puesto de trabajo durante el tiempo en el
que las lesiones tardaron en curar, ni que sus gastos de curación fueran
sufragados por las correspondientes entidades médicas. Y ello porque si asi
fuera no se cumpliría el principio de la reparación integral del daño, que debe
imperar en el ámbito de la responsabilidad civil. Dicha responsabilidad, según
el art. 110 del Código Penal, comprende la restitución, la reparación del daño
y la indemnización de perjuicios materiales y morales. Pues bien, de acuerdo
con dicho precepto, se cuantificó como importe que debía satisfacer el
condenado la suma de 462,62 euros por los días de curación, tratándose de
hechos probados recogidos en la sentencia penal que tienen eficacia probatoria
en el presente proceso. Dicha cuantía trataba de restablecer al funcionario de
manera equitativa de los perjuicios que había sufrido, perjuicios que ya hemos
concretado anteriormente y que no son difíciles de imaginar en el supuesto de
sufrir una agresión. Así pues, lo que no puede obviarse en el presente supuesto
es que al hoy recurrente le unía una relación de servicios con la Administración
demandada, y en el desempeño de la misma se causó unas lesiones y unos daños
materiales que no tiene el deber jurídico de soportar. No se trata, por
consiguiente, de una suerte de responsabilidad subsidiaria del Estado que no ha
participado en el procedimiento penal correspondiente. De lo que se trata, por
el contrario, es de que el mismo garantice, de acuerdo con los preceptos que
resultan de aplicación (arts. 179 y 180 del Reglamento Orgánico de Policía
Gubernativa), todo tipo de daño material y personal que sufran los policías en
acto o con ocasión del servicio, cuando no exista dolo, negligencia o impericia
del funcionario. Y dicha garantía sólo se puede cumplir si se respeta el
principio de indemnidad antes aludido, lo que implica que en el presente caso
el Estado asuma el pago del importe de la indemnización que se estableció a
favor de su funcionario por un hecho cometido por un tercero que ha resultado
insolvente. No olvidemos que por imperativo legal le corresponde al Estado
dispensar a sus funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus
cargos, y que esta protección sólo será correctamente dispensada si la
Administración demandada asume la carga de indemnizar al recurrente por las
lesiones y secuelas sufridas. Procede en consecuencia la estimación de la
demanda en cuanto a la petición principal contenida en el suplico y relativa a
que se reconozca el derecho del demandante al abono por parte de la
Administración de la indemnización de 420 euros a la que fue condenada la
persona que le causó las lesiones cuando prestaba servicio y que fue declarada
insolvente. En idéntico sentido, nos hemos pronunciado en la sentencia de fecha
19-4-2007, recurso contencioso- administrativo número 893/2005 y 466/2014 de 20
mayo (rec. 132/2012). La cantidad de 462,62 euros devengará el interés legal
del dinero desde la fecha de reclamación en via administrativa de acuerdo con
el art. 1100 del C. Civil de aplicación subsidiaria en este orden
judicial."
Expresa la resolución recurrida que la
sentencia que enjuicio los hechos condenó al autor de los mismos y acordó su
responsabilidad civil, por lo que entiende que la Administración ha quedado
exonerada, siendo las consecuencias solo imputables a un tercero, no
vulnerándose el principio de indemnidad ya que las consecuencias no van más
allá de lo que debe soportar un funcionario público en el ejercicio de su
cargo.
Ciertamente la STS de veintinueve de
octubre de dos mil diez, dictada en el recurso de casación núm. 4330/2006,
expresó que "la jurisprudencia constante de esta Sala, a partir de nuestra
sentencia de 1 de febrero de 2003 (Rec. 7061/2001), que declara que en los
supuestos de funcionamiento normal, el servidor público ha asumido
voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la ley, tiene el deber jurídico
de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no
vendría obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial
sino con las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurídico aplicables
a su relación estatutaria".
Ahora bien el supuesto presente no se
puede incluir en el de funcionamiento normal de la administración, sino que
obedece a un hecho de naturaleza extraordinaria ocasionado por persona
ingresada en el centro penitenciario y que por tanto estaba bajo la custodia de
la Administración, y en tales supuestos lo que se ha de conseguir es la
indemnización total de los efectos o consecuencias que derivaron de la agresión
sufrida por el recurrente, que no tiene obligación de soportar, por cuanto la
agresión se produjo en acto de servicio, es decir en el ejercicio de sus
funciones profesionales y por tanto en beneficio del interés general.
La STS de 7 de noviembre de 2011, rec.
2675/2010, declara doctrina reiterada del tribunal la que indica que la
reparación del daño es compatible con la pensión extraordinaria que por la
condición de afectado pueda corresponder a la víctima, ya que la indemnización
persigue la total indemnidad de los perjuicios sufridos y no solo los
patrimoniales, sino también los morales...".
En consecuencia la reclamación debe
acogerse pues no puede el recurrente quedar sin amparo por el hecho de que el
condenado ha ya sido declarado insolvente pues el reclamante no debe soportar
las consecuencias de su correcta y obligada actuación, debiéndose garantizar el
principio de indemnidad por la Administración, sin perjuicio, en su caso, del
derecho de subrogación que procediera en caso de que el condenado viniera a
mejor fortuna.
F) La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de
lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº 205/2017,
rec. 520/2016, declara que la administración responde de todo tipo de daño material y
personal que sufran los policías nacionales en acto o con ocasión del servicio,
cuando no exista dolo, negligencia o impericia del funcionario, al haber sido
declarados insolventes los culpables, en base al principio de indemnidad.
La sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de fecha
30 de noviembre de 2015, nº 858/2015, rec. 288/2015, declara que las lesiones
sufridas por un policía como consecuencia del acto de servicio, sin mediar dolo
ni negligencia o impericia por parte del policía, deben ser indemnizadas por la
Administración al haber sido declarados insolventes los culpables, en base al
principio de indemnidad.
Igualmente, como resolvió la sentencia
del TSJ de Extremadura Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 10 de
marzo de 2015, nº 208/2015, rec. 246/2014, la Administración está obligada a
pagar al recurrente una indemnización por las lesiones producidas en acto de
servicio. El policía nacional recurrente obtuvo a su favor en sentencia penal,
el derecho a recibir una indemnización del condenado por delito de atentado y
lesiones, no obstante ante la insolvencia del delincuente, la Administración
debe responder de la indemnización, en virtud del principio de indemnidad
aplicable a los funcionarios públicos en base al art 28 Ley 7/2007 y 180 del
Reglamento de la Policía Gubernamental, que prevé el abono de las
indemnizaciones "que procedan".
G) CONCLUSION: La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº 205/2017, rec.
520/2016, declara que:
Procede en consecuencia la estimación de
la demanda en cuanto a la petición principal contenida en el suplico y relativa
a que se reconozca el derecho del demandante la abono por parte de la
Administración de la indemnización de 620 euros reclamada a la vista de los
días de sanidad, como precisó la Sentencia dictada y en la que fue condenada la
persona que le causó las lesiones cuando prestaba servicio y que fue declarada
insolvente. En idéntico sentido, nos hemos pronunciado en la sentencia de fecha
19-4-2007, recurso contencioso-administrativo número 893/2005, y en sentencia
de fecha 22 de noviembre de 2.011 en recurso nº 219/2010. El principal se verá
incrementado con el interés legal devengado desde la fecha de la reclamación en
vía administrativa del funcionario hasta su efectivo abono.
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