A) La sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº 205/2017, rec. 520/2016, declara que la administración responde de todo
tipo de daño material y personal que sufran los policías nacionales en acto o
con ocasión del servicio, cuando no exista dolo, negligencia o impericia del
funcionario, al haber sido declarados insolventes los culpables, en base al
principio de indemnidad.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de fecha 30 de noviembre de 2015, nº
858/2015, rec. 288/2015, declara que las lesiones sufridas por un policía como consecuencia del
acto de servicio, sin mediar dolo ni negligencia o impericia por parte del
policía, deben ser indemnizadas por la Administración al haber sido declarados
insolventes los culpables, en base al principio de indemnidad.
Igualmente, como resolvió la sentencia del TSJ de Extremadura Sala de lo
Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 10 de marzo de 2015, nº 208/2015, rec. 246/2014, la
Administración está obligada a pagar al recurrente una indemnización por las
lesiones producidas en acto de servicio. El policía nacional recurrente obtuvo
a su favor en sentencia penal, el derecho a recibir una indemnización del
condenado por delito de atentado y lesiones, no obstante ante la insolvencia
del delincuente, la Administración debe responder de la indemnización, en
virtud del principio de indemnidad aplicable a los funcionarios públicos en
base al art 28 Ley 7/2007 y 180 del Reglamento de la Policía Gubernamental, que
prevé el abono de las indemnizaciones "que procedan".
B) HECHOS:
Los hechos que enjuicia la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,
Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº
205/2017, rec. 520/2016:
El actor debido
a una actuación policial realizada el día 20 de noviembre de 2015 sufrió
lesiones que fueron valoradas en el importe de 620 euros. Esta cantidad
indemnizatoria por días de sanidad fue fijada en la sentencia dictada por el
Juzgado de lo Penal nº 2 de los de Badajoz, de fecha 20 de noviembre de 2015.
El autor del delito que fue condenado en sentencia, declarando probados los
delitos y las lesiones, y fue declarado insolvente por Auto de 16 de diciembre
de 2015, por lo que el funcionario demandante reclama a la Dirección General de
la Policía el abono de dicha indemnización. La Resolución de 25 de mayo de 2016
desestima la petición del reclamante atendiendo a que el pago de la
indemnización que solicita corresponde únicamente al condenado por el delito,
sin que quepa deducir responsabilidad alguna contra terceros no afectados
directa ni indirectamente por la referida sentencia. Razona la Administración
que la norma vigente es la Ley Orgánica 9/2015 que deroga el Reglamento
Orgánico de Policía Gubernativa, y que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 79, no es factible obtener este tipo de indemnizaciones, quedando
definitivamente zanjado el problema que suscitaba en los Tribunales la
aplicación del artículo 180 del referido Reglamento. El actor, entiende que la
regulación actual es similar a lo regulado con anterioridad, ya que el artículo
79 dispone que:
"1. Se
entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de servicio los
que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de causas, por
haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como consecuencia del
servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su parte dolo, o
negligencia o impericia graves.
2. La
competencia para resolver dicho reconocimiento corresponde al Director General
de la Policía, previa instrucción del correspondiente expediente de
averiguación de las causas determinantes de las lesiones, patologías o daños
materiales sufridos, que se iniciará a solicitud del funcionario o de oficio
por el órgano encargado de la gestión del personal en la Policía Nacional.
3. La resolución
que ponga fin al expediente identificará necesariamente el origen de las
lesiones o daños materiales, la relación de causalidad existente entre el
servicio y los mismos y la capacidad o incapacidad derivada, todo ello mediante
informe facultativo emitido por los órganos de inspección sanitaria de la
Policía Nacional. Igualmente en la resolución se determinará el importe de los
gastos de curación que hubiesen quedado excluidos de las prestaciones
contempladas en el ámbito del mutualismo administrativo, que, en su caso, serán
por cuenta de la Administración, sin perjuicio de las competencias de la
Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado para el reconocimiento de las
prestaciones derivadas de tales contingencias.
4. En el
expediente de resarcimiento de daños materiales quedará acreditado, además de
sus causas y la relación existente entre los daños y el servicio prestado por
el funcionario , el importe del objeto, resolviendo la procedencia o no del
resarcimiento.
5. La
Administración concertará un seguro de accidentes para los supuestos de
fallecimiento, incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez de los
funcionarios de la Policía Nacional, devenidos como consecuencia de las
lesiones sufridas en acto de servicio o con ocasión del mismo.
Sin perjuicio de
que entendemos que la regulación es sustancialmente similar, habida cuenta que
dispone que se determinarán los gastos de curación que hubiesen quedado
excluídos de las prestaciones contempladas en el ámbito del mutualismo administrativo
que en su caso, serán por cuenta de la Administración, lo que es cierto es que
la propia LO 9/2015 contempla vigencia transitoria de las normas reglamentarias
precedentes.
C) En los arts. 179 y 180 del ya citado Reglamento
Orgánico de Policía Gubernativa en concreto en el primero de ellos se refiere a
la reparación de los daños materiales y el segundo a los personales que pueda
sufrir algún funcionario del Cuerpo Nacional de Policía en acto o con ocasión de
servicio, sin mediar dolo, negligencia o impericia;
y que los daños cuya reparación prevé dicho precepto son, de un lado, los
previstos en el art. 165 del mismo texto legal, esto es, los gastos sanitarios
de curación y las retribuciones correspondientes al tiempo en que permanezca de
baja el funcionario de policía como consecuencia del accidente producido en
acto de servicio; y por otro lado, los demás que procedan, expresión en la que,
como concepto jurídico indeterminado que es, cabe incluir, en el supuesto que
nos ocupa, los demás daños corporales, secuelas incluidas, y morales que le
fueron ocasionados al actor como consecuencia de su actuación profesional, que
por razones ajenas a su voluntad no le han sido abonados. La Administración
General del Estado se opone a la pretensión indemnizatoria con base en la no
aplicación a los funcionarios del régimen de responsabilidad patrimonial
previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y que el pago de la
responsabilidad civil corresponde al autor del delito, conforme al
pronunciamiento condenatorio de la sentencia penal.
D) DAÑOS SUFRIDOS POR FUNCIONARIOS EN ACTO DE
SERVICIO: La controversia jurídica planteada no puede resolverse mediante los
preceptos que disciplinan el instituto de la responsabilidad patrimonial del
Estado. Y ello por cuanto, en la línea ya marcada por el
Tribunal Supremo en su sentencia de 18 de junio de 1999, "la
responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada
actividad administrativa que incidentalmente, y al margen de cualquier relación
jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que
ésta no tiene la obligación jurídica de soportar". Y es que no podemos
afirmar que exista ausencia de relación jurídica previamente constituida en la
conducta de los funcionarios públicos, que se encuentran ligados a la
Administración por una relación de servicios, calificada de estatutaria, esto
es, definida legal y reglamentariamente, por lo que la reparación de los daños
y perjuicios que surjan en el marco de esa relación de servicios debe
producirse primariamente por aplicación del ordenamiento que regula o
disciplina esa relación.
En consecuencia,
sólo podrán ser reparados los daños sufridos por los funcionarios públicos con
fundamento en el instituto de la responsabilidad patrimonial cuando no exista
una regulación específica, o cuando, existiendo ésta, su aplicación no repare
íntegramente los daños causados. Hemos
de partir, pues, del indiscutible principio de que las indemnizaciones en el
seno de las relaciones específicas -como es la funcionarial- se definen y
sustancian dentro de esta relación, y con el régimen propio del contenido de
ésta. Así lo ha considerado el Consejo de Estado, que en Dictamen 522/91,
emitido en un expediente instruido a instancias de un Policía Local que
solicitaba la indemnización de lesiones sufridas en acto de servicio por un
atracador a quien intentó detener, afirmó que: "no concurre en el supuesto
considerado una imputación, por título alguno, a la Administración, pues el
daño - consecuencia de una actividad punible- no es trasladable por tal título
a la esfera pública. No cabe inferir una imputación genérica a la propia
organización administrativa ni es perceptible una situación de anormalidad en
el funcionamiento del servicio público o situación de riesgo creada por la
Administración, presupuesto primario e ineludible para que opere el instituto
de la responsabilidad objetiva, según las previsiones legales, esto es, en el
plano constitucional, del art. 106.2 de la CE, y en el de la Ley, del art. 40 de la Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado”.
Y es que consideramos que sin duda la cuestión debe
ser resuelta, atendiendo al principio de indemnidad que rige para los
funcionarios públicos cuando actúan en el ejercicio de sus cargos, y
a la consiguiente reparación o restitución "ad integrum" que se
deriva de dicho principio. Así lo ha venido señalando con reiteración el propio
Consejo de Estado (vid. Dictamen 522/91), que ha puntualizado que quien sufre
por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño, sin mediar
dolo o negligencia por su parte, debe ser resarcido "por causa que se
localiza en la propia concepción y efectos de lo que es el ejercicio de una
función pública". Este principio, el de indemnidad, tiene su fundamento en
el ámbito que examinamos en los artículos 179 y 180 del Reglamento Orgánico de
Policía Gubernativa (aprobado por Decreto 2038/1975, de 17 de julio). Pero
igualmente debemos considerar que el Consejo de Estado ha considerado como
fundamento del principio de indemnidad (v.gr., dictamen número 195/93) el art.
23.4 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública), con arreglo al cual "los funcionarios percibirán las
indemnizaciones correspondientes por razón del servicio ". Precepto que
sin duda contiene un principio directamente aplicable sin necesidad de
intermediación reglamentaria, que prescribe que el desempeño de sus funciones
no puede derivar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, y que
hoy se recoge en el artículo 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Básico del Empleado Público.
Llegados a este
punto, y como ya hemos adelantado en las líneas precedentes, veamos qué es lo
que disponen los arts. 179 y 180 del R.O.P.G. Según el primero de ellos,
"Cuando un funcionario hubiera sufrido daños materiales en acto u ocasión
del servicio, sin mediar por su parte dolo, negligencia o impericia, podrá el
Director general de Seguridad ordenar la incoación de un expediente de
resarcimiento de aquéllos en favor del damnificado, donde se acreditarán sus
causas, calidad e importe, y se resolverá sobre la procedencia o no de la
indemnización correspondiente". Y según el artículo 180 "cuando en
iguales circunstancias resultase lesionado algún funcionario el Director
General podrá disponer la instrucción de un expediente para acreditar los
hechos originarios, las lesiones sufridas, la capacidad o incapacidad derivada
y el importe de los gastos de curación a los efectos del artículo 165 y los
demás que procedan". A la vista del tenor literal de ambos preceptos, es
llano que el art. 179 se refiere a la reparación de los daños materiales y el
art. 180 a la de los daños personales que sufre algún funcionario del Cuerpo
Nacional de Policía en acto o con ocasión de servicio, sin mediar dolo,
negligencia o impericia.
El Consejo de
Estado, en su dictamen 185/88, ha llegado a afirmar, en relación con estos
preceptos, que "el Reglamento prevé un régimen indemnizatorio especial
para los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, de cuyo sistema se deduce que
lo preside un claro principio de universalidad en la descripción del daño
resarcible, siempre que éste haya tenido lugar en acto u ocasión del servicio,
así como un principio de indemnidad respecto al alcance de la indemnización que
otorga". Y tanto es así que ni uno ni otro de los preceptos citados limita
su eficacia al daño producido por la propia Administración, sino que también
cubre -en una correcta hermenéutica de tales normas- los perjuicios derivados
de hecho o acto ajeno, incluido el del propio funcionario si éste no incurrió
en dolo, negligencia o impericia por su parte.
E) En esta tesitura, nos encontramos en condiciones
de afirmar que los daños cuya reparación prevé el art. 180 del R.O.P.G. son
todos los que sufra en su persona el funcionario, lo que incluye, lógicamente,
no sólo los gastos de curación, sino también todo daño inherente a sus lesiones
y secuelas, incluyendo, como no podía ser de otro modo, los daños morales.
No basta, pues, entendemos, que al demandante se le abonaran las retribuciones
íntegras correspondientes al desempeño de su puesto de trabajo durante el
tiempo en el que permaneció de baja, ni que sus gastos de curación fueran
sufragados por las correspondientes entidades médicas. Y ello porque si así fuera no se cumpliría el principio de la
reparación integral del daño, que debe imperar en el ámbito de la
responsabilidad civil. Dicha responsabilidad, según el art. 110 del Código
Penal, comprende la restitución, la reparación del daño y la indemnización de
perjuicios materiales y morales. Pues bien, de acuerdo con dicho precepto, se
cuantificó como importe que debía satisfacer el condenado la suma de 620 euros
por los días de curación, tratándose de hechos probados recogidos en la
sentencia penal que tienen eficacia probatoria en el presente proceso. Dicha
cuantía trataba de restablecer al funcionario de manera equitativa de los
perjuicios que había sufrido, perjuicios que ya hemos concretado anteriormente
y que no son difíciles de imaginar en el supuesto de sufrir una agresión. Así
pues, lo que no puede obviarse en el presente supuesto es que al hoy recurrente
le unía una relación de servicios con la Administración demandada, y en el
desempeño de la misma se causó unas lesiones y unos daños materiales que no
tiene el deber jurídico de soportar. Incluso la propia demandada las calificó,
en el expediente instruido a tal efecto, como lesiones causadas en acto o con
ocasión de servicio. No se trata, por
consiguiente, de una suerte de responsabilidad subsidiaria del Estado que no ha
participado en el procedimiento penal correspondiente. De lo que se trata, por
el contrario, es de que el mismo garantice, de acuerdo con los preceptos que
resultan de aplicación (arts. 179 y 180 del Reglamento Orgánico de Policía
Gubernativa), todo tipo de daño material y personal que sufran los policías en
acto o con ocasión del servicio, cuando no exista dolo, negligencia o impericia
del funcionario. Y dicha garantía sólo se puede cumplir si se respeta el
principio de indemnidad antes aludido, lo que implica que en el presente caso
el Estado asuma el pago del importe de la indemnización que se estableció a
favor de su funcionario por un hecho cometido por un tercero que ha resultado
insolvente. No olvidemos que por imperativo legal le corresponde al Estado
dispensar a sus funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus
cargos, y que esta protección sólo será correctamente dispensada si la
Administración demandada asume la carga de indemnizar al recurrente por las
lesiones y secuelas sufridas.
F) CONCLUSION: La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,
Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº
205/2017, rec. 520/2016, declara que:
Procede en
consecuencia la estimación de la demanda en cuanto a la petición principal
contenida en el suplico y relativa a que se reconozca el derecho del demandante
la abono por parte de la Administración de la indemnización de 620 euros
reclamada a la vista de los días de sanidad, como precisó la Sentencia dictada
y en la que fue condenada la persona que le causó las lesiones cuando prestaba
servicio y que fue declarada insolvente. En idéntico sentido, nos hemos
pronunciado en la sentencia de fecha 19-4-2007, recurso
contencioso-administrativo número 893/2005, y en sentencia de fecha 22 de
noviembre de 2.011 en recurso nº 219/2010. El principal se verá incrementado
con el interés legal devengado desde la fecha de la reclamación en vía
administrativa del funcionario hasta su efectivo abono.
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