sábado, 2 de noviembre de 2013

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS AYUNTAMIENTOS POR LOS FALLECIMIENTOS POR AHOGAMIENTO DE LOS BANISTAS EN SUS PLAYAS.


RESPONSABILIDAD DE LOS AYUNTAMIENTOS POR FALLECIMIENTOS POR AHOGAMIENTOS DE BAÑISTAS EN SUS PLAYAS.

1º) En el caso de que los ayuntamientos con un servicio permanente de socorristas en sus playas, no hayan asistido a prestar auxilio al fallecido, ni los socorristas que deberían haber estado en la playa, ni habiéndose señalizado el área de baño como peligrosa, la responsabilidad decae en la Administración.
2º) El artículo 115 de la Ley de Costas  precisa al señalar las competencias municipales, que podrán abarcar en los términos previstos por la Legislación de las Comunidades Autónomas los siguientes extremos:
d) "Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas".
Como puede apreciarse, se determina el espacio físico de las playas como el ámbito propio de la actividad municipal en lo que se refiere al "salvamento y seguridad de las vidas humanas". Este concepto, que se reproduce en su literalidad, por el artículo 208.d) del Reglamento no puede confundirse, con el expresado en el artículo 206.5 del Reglamento cuando atribuye a la Administración del Estado, a través del Ministerio de Obras Públicas, el servicio público de salvamento de la vida humana en el mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino.
El alcance de la expresión "servicio público de salvamento de la vida humana en el mar" tiene su precedente, clarificador a efectos interpretativos, en el Apartado 4º del mismo artículo 206. En él, se determina que corresponde al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, el ejercicio de las funciones relativas a la navegación, lucha contra la contaminación y la seguridad y salvamento en el mar, así como las previstas en la Disposición Adicional Octava, de la Ley de Costas y las de ejecución de los Acuerdos y Convenios internacionales en estas materias.
Como puede comprobarse el ámbito competencial, en uno y otro caso, es bien diferente.
El antecedente histórico del artículo 115.d) de la vigente Ley de Costas , se encuentra en el artículo 17.2 de la Ley, ya derogada, de 1969 . En dicho precepto, con una dicción quizá más expresiva se determina que también corresponde a los Ayuntamientos vigilar la observancia en los lugares de baños de las normas generales sobre el mantenimiento del material de salvamento y demás medidas para la seguridad de las vidas humanas".
A ello debe añadirse lo ya anticipado sobre las atribuciones competenciales que el artículo 25.2 de la Ley de 2 de abril de 1985, en sus Apartados a) y h), atribuyen a los municipios para garantizar la seguridad en los lugares públicos "entre los que se encuentran las playas "y la protección de la seguridad pública.
3º) El artículo 106.2 de la Constitución Española establece que, "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos", lo que no supone sino una precisión del principio de responsabilidad de los poderes públicos proclamado en el artículo 9.3 del mismo texto constitucional, aunque lo que se hace es consagrar y elevaba a ramo de máxima norma los resultados ya alcanzados en el Derecho Positivo, pues configura la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas de forma semejante a como lo hacía la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y, especialmente, el articulo 40 de la Ley de régimen Jurídico de la Administración del Estado, Texto Refundido de 26 de julio de 1957, cuyo número lo disponía que "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa". Referencia legal está que, ahora, debe hacerse a la Ley 30/92, de 36 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en particular a sus artículos 139 y siguientes.
El fundamento de la responsabilidad patrimonial de la administración se encontraba inicialmente en el ejercicio ilegal de sus potestades o en la actuación culposa de sus funcionarios, por lo que se configuraban con carácter subsidiario, pero, actualmente, y sin perjuicio de advertir en algunos supuestos otro fundamento, se considera que, si la actuación administrativa tiene por objeto beneficiar, con mayor o menor intensidad a todos los ciudadanos, lo justo es que, si con ello se causa un perjuicio, este se distribuya también entre todos, de forma que el dato objetivo de la causación de una lesión antijurídica por la actuación de la Administración constituye ahora el fundamento de la responsabilidad de la misma. La responsabilidad por tanto, surge con el perjuicio que se causa, independientemente de que éste se haya debido a una actuación lícita o ilícita de los poderes públicos y de quien haya sido concretamente su causante.
La responsabilidad de las Administraciones Públicas aparece caracterizada por dos importantes notas: es de tipo directo y objetivo. Siendo esta última característica la que ahora nos interesa incidir a la vista de los términos en los que se ha planteado el proceso.
Al afirmar que la responsabilidad es objetiva se entiende que, no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del derecho civil. Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 1991, se trata de una responsabilidad que surge "al margen de cual sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente".
De ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos contenido en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y también recogida en el artículo 139 de la Ley 30/1992, citada, ya que, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Enero de 19 86, lo que se pretende es que "la colectividad, representada por el estado, asuma la reparación de los daños individualizados que produzca el funcionamiento de los servicios públicos, por constituir cargas imputables al coste del mismo en justa correspondencia a los beneficios Generales que dichos servicios aportan a la comunidad" o, de otra forma, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Junio de 1989,"configurada legal y jurisprudencialmente la responsabilidad patrimonial del Estado con la naturaleza de objetiva, de manera que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser, en principio indemnizada, por que de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportados por la comunidad".
Precisamente el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la administración hace que solo se excluya en los puestos de fuerza mayor y no el de casos fortuitos, lo que implica, como se recuerda que la Sentencia del Tribunal Supremo de primero de diciembre de 1989, que "El carácter fortuito del hecho causante de una lesión no excluye la responsabilidad patrimonial".
4º)  El artículo 25 segundo de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local establece que: "El municipio ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en las siguientes materias:
A) Seguridad en lugares públicos;
C) Protección civil...".
Por su parte, el artículo siguiente, esto es el artículo 26 del mismo cuerpo legal, establece que: "Los municipios por si o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: C) En los municipios con población superior a 20,000 habitantes, además: Protección civil..."
En relación con estos temas conviene precisar y aunque la protección civil no es, ya veremos después como y en que medida, un servicio de prestación obligatoria para la corporación local demandada, a tenor de lo que previene el artículo 26 de la Ley de Bases de Régimen Local, ello no obstante, si están capacitadas las corporaciones locales, para prestar asistencia en este sentido, en los términos que crean oportunos y tengan por conveniente. Aquí, convendría quizás apuntar, aquella diferencia, señalada por la doctrina, entre "capacidad" y "competencia". La verdadera competencia presupone una atribución exclusiva, lo que no significa siempre una competencia separada por bloques de materia. Sobre una misma materia pueden existir competencias exclusivas respecto de una determinada función, incluso, compartirse esa misma función. Por el contrario el principio general "de capacidad de actuar", queda perfectamente reconocido, en concreto, en lo que respecta al municipio, en el artículo 25 del Texto Legal antes mencionado, en cuanto determina que:"El Municipio, para la gestión de sus intereses y, en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y, prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad..." En definitiva, el término capacidad es más genérico que el término competencia. En base a ese principio de capacidad, la corporación demandada, instala una posta sanitaria y de auxilio en una playa pública, y crea en los ciudadanos la apariencia de prestación de un servicio de atención primaria, genera la confianza legítima de que, materializa labores de socorro y asistenciales en una playa de su término municipal. Desde esta perspectiva el hecho, la circunstancia jurídica de que la administración municipal no estuviera obligada a prestar el servicio de protección civil, dado el censo de habitantes, no dice nada al respecto. Lo esencial, continúa siendo que, la administración, asumiendo las inquietudes de los ciudadanos que habitan en su término municipal presta, (por si o a través de persona intermedia, lo que tampoco altera su posición procesal), el servicio de salvamento y socorro que aquí se examina. Servicio que funcionó mal, o mejor, que en absoluto funcionó, siendo además probable que, de haberse intervenido con la inmediatez propia de un puesto de socorro, seguramente se hubiera salvado la vida que se perdió.
Pero es que además, la Administración, utiliza el término Protección Civil, en un sentido muy lato. La ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, (Boletín Oficial del Estado número 181, de 29 de julio de 1982), establece categóricamente en su artículo 115 que, son competencias municipales en relación con las PLAYAS las de:"... mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y seguridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas". En relación con este apartado el fundamento jurídico 7º de la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 dice textualmente que: hay que reiterar que la previsión de esta competencia municipal que ya figuraba en la Ley de Costas de 1969 (artículo 17) y en disposiciones anteriores, no colide en modo alguno con la competencia autonómica en materia de protección civil, como ya hemos indicado al analizar la impugnación dirigida contra el artículo 110, y menos aún con la competencia de salvamento marítimo cuyo ámbito propio está actualmente delimitado por la ley 60/1969. Entendido en estos términos, el precepto no es contrario a la constitución..."
5º) Como resolvió la sentencia del TSJ de Valencia Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 1-6-2001, nº 710/2001, rec. 607/1998, en el presente caso, no hay cuestión en torno a la concurrencia del accidente en sí mismo considerado, ni de la formulación en plazo de la vía previa administrativa; por el contrario, sí se cuestiona la imputación del resultado a la Administración, entendiendo ésta que no se encuentra acreditada la manera en la que ocurrió el accidente y que el mismo se debiera a la plataforma, como tampoco admite que el servicio prestado por la Cruz Roja fuera deficiente.
En este punto, hemos de observar que del expediente administrativo y de la totalidad de la prueba se desprende que el accidente a consecuencia del cual falleció D. Enrique se produjo en la plataforma de baño con trampolín, que el Ayuntamiento de Santa Pola tiene instalada en la playa, presumiblemente por una caída ya que además de las síntomas de ahogamiento, presentaba D. Enrique una lesión en las vértebras.
Atendido que la referida plataforma carece de una servicio de vigilancia y salvamento específico -servicio que sí mantienen otros municipios del litoral en los que existen dichas plataformas- hay que concluir que la producción del accidente es imputable a la Administración, pues no cabe en la razonable prestación del servicio público en la playa el instalar una plataforma de baño con trampolín en la misma -consiguientemente alejada de la orilla- y no prestar al propio tiempo la debida vigilancia, pues el riesgo creado es elevado al poder ser utilizada la plataforma sin límite y por niños y otros sujetos que deben de estar convenientemente atendidos.
No entiende la Sala -por el contrario- que pueda apreciarse un deficiente servicio por parte de la Cruz Roja, puesto que advertido el accidente acudió al lugar de los hechos y -con la ayuda de un facultativo que casualmente estaba en la playa- consiguió mantener las constantes vitales de D. Enrique hasta trasladarlo al Centro Sanitario. Ello no obsta el que el accidente y su resultado no sea imputable a la Administración local, por las razones expuestas en el párrafo anterior de mantener la plataforma en la playa sin un servicio de vigilancia "ad hoc" en la misma.
6º) La sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 6ª, de 31-10-2001, rec. 7597/1997,  resuelve que al venir el estado de ahogamiento determinado no sólo por el tiempo en que la persona está sumergida bajo el agua, sino también por el tiempo que se tarda en recuperar o superar dicho estado, era indispensable que en la misma playa hubiera recibido la menor urgente ayuda sanitaria y el suministro de oxígeno, por lo que privada la menor de estos medios por funcionamiento anormal de un servicio público, que gestionaba el ayuntamiento a través de la Cruz Roja, deviene la obligación de resarcir por parte de la Administración Local. Sobre estas premisas establece la relación de causalidad entre los hechos descritos y la Administración demandada, no apreciando otras concausas con potencialidad suficiente para romper o, al menos, interferir el nexo causal con la lógica incidencia sobre la responsabilidad.
El TS, empero, señala que el pormenorizado relato de hechos que realiza con todo detalle la Sentencia de instancia no permite llegar a la conclusión de imputar la plena responsabilidad del resultado lesivo a la Administración Pública titular del servicio, pues en la producción del desafortunado hecho, ha tenido especial relevancia la conducta de la víctima y la omisión de las precauciones debidas por parte de las personas responsables, al tratarse de dos niñas que no sabían nadar y no iban provistas de salvavidas. La concurrencia de culpas en la producción del resultado lesivo, sin llegar en el presente caso a provocar la ruptura del nexo causal, si debe ser valorada de una forma significativa a la hora de determinar la indemnización.
Siendo así que al no haber podido recibir la menor en el mismo lugar del accidente el adecuado tratamiento de profesionales sanitarios para los casos de asfixia por inmersión, ni la asistencia debida con los medios: materiales idóneos, fue trasladada a la Residencia Sanitaria en un Vehículo privado, al no disponerse en aquel instante de ambulancia ni de un servicio policial, ingresando en dicho Centro con un "síndrome de ahogamiento en agua salada, encefaloptía postanóxica severa" que dio lugar a un cuadro de estado vegetativo crónico persistente y motivador de un continuado e ininterrumpido internamiento sanitario durante 705 días hasta que se produjo la muerte de la menor a la fecha de 25 de mayo de 1995, resultado que a la vista del relato efectuado, donde hay que delimitar el momento de la inmersión o ahogamiento de la prestación de los medios de auxilio que la actividad administrativa, en previsión de accidentes de tal género, ha de proporcionar para combatirlos de inmediato, estando la operatividad de los referidos medios en función de los eventos que surjan, encuentra su causación u origen en una conducta omisiva surgida en el funcionamiento anormal de un servicio público, comprensivo de un quehacer de la Administración como acto de gestión pública, incluidas las omisiones puramente materiales o de hecho, al no haber adoptado aquélla las medidas eficaces en orden a la evitación del daño, toda vez que al venir el estado de ahogamiento determinado no sólo por el tiempo en que la persona está sumergida bajo el agua, sino también por el tiempo que se tarda en recuperar o superar dicho estado, era indispensable que en la misma playa hubiera recibido la menor urgente ayuda sanitaria y el suministro de oxígeno, por lo que privada la menor de estos medios por funcionamiento anormal de un servicio público, que gestionaba el Ayuntamiento a través de la Cruz Roja, deviene la obligación de resarcir por parte de la Administración Local demandada en aras del art. 54 de la Ley de Bases de Régimen Local)".
El TS considera que, a estos efectos, carece de transcendencia para quebrar la responsabilidad administrativa el hecho de que el horario del Puesto de Salvamento Marítimo, único en la Playa T., era de 10,30 a 19 horas, habiendo ocurrido el suceso fuera de ese tiempo (las 19,15 aproximadamente) y cuando aquel ya estaba cerrado, como asimismo la culpa de la víctima que también es invocada por la Administración, ya que en orden a ambos extremos cabe señalar según razona la Sentencia.
"1°) La cuestión del horario de funcionamiento del Puesto de Socorro queda relegada a un segundo plano a la vista de las declaraciones verificadas por el Presidente de la Cruz Roja (folio 341 del procedimiento), pues al haber este reconocido no solamente que el horario de servicio de aquél no se hallaba estipulado, pudiendo los miembros del Puesto valorar si debían permanecer en él después de la hora de cierre (19 horas en verano por criterio interno de la Cruz Roja), en atención a la afluencia de gente en la playa-cosa frecuente en las Islas Canarias, si se tiene en cuenta que el horario de verano permite la prolongación de la luz solar hasta después de las 21 horas-, sino también que no existía cartel indicativo del horario del Puesto de Socorro para la información de los bañistas, viene a dibujarse con ello una situación claramente inspiradora para los usuarios de la playa , de la creencia y confianza que el servicio del Puesto de Auxilio era permanente durante las horas de luz solar y la presencia normal de bañistas en la playa.
2°) La culpa de la víctima denunciada por la Administración no cobra entidad para romper o interferir el nexo causal, toda vez que al no saberse con exactitud si la infortunada menor se introdujo en el agua, pese a no saber nadar, sola o en compañía de su madre, así como tampoco el tiempo concreto que duró la inmersión de aquélla ni el que medió desde que fue rescatada del mar hasta que ingresó en la Residencia Sanitaria, unido todo ello al desconocimiento sobre la incidencia que hubiera podido tener en la recuperación del estado de la menor, la asistencia facultativa inmediata y el suministro de oxígeno que no recibió en la misma playa y su ulterior traslado en una ambulancia provista de los medios adecuados y de la que tampoco dispuso, convergen una serie de factores reveladores de que la participación de la culpa de la víctima sería en cualquier caso nimia y sin potencialidad para interferir siquiera en relación de causalidad, atenuando o disminuyendo la responsabilidad de la Administración, que se extiende aquí al resarcimiento de la totalidad del daño".
7º) La concurrencia de culpas en la producción del resultado lesivo, sin llegar en el presente caso a provocar la ruptura del nexo causal en los términos apreciados en las Sentencias del TS de 15 de marzo y 27 de mayo de 1999, si debe ser valorada de una forma significativa a la hora de determinar la indemnización, pues la culpa in vigilando y la omisión de precauciones en atención a las circunstancias del caso, Sentencias de 20 de marzo, 26 de noviembre y 24 de octubre de 2000, así lo aconsejan.
 
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