domingo, 21 de diciembre de 2014

NO CABE INDEMNIZACIÓN POR LOS RUIDOS GENERADOS POR LA NAVEGACIÓN AÉREA EN ESTRUCTURAS AEROPORTUARIAS PREEXISTENTES:




1º) La sentencia de la Audiencia Nacional Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 8ª,  de 4 de noviembre de 2013, declara “…que los recurrentes no tienen derecho a la indemnización reclamada por responsabilidad patrimonial como consecuencia de los niveles sonoros derivados de las inmisiones acústicas generadas por la “tercera pista" del Aeropuerto de El Prat (Barcelona), sobrevuelos, frecuencias e impactos ambientales generados por la navegación aérea, pues cumple los objetivos de calidad acústicas previstos en la normativa aplicable y su apertura fue autorizada legalmente”.

2º) La Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el ámbito específico de los perjuicios ocasionados por el ruido derivado de infraestructuras aeroportuarias (Aeropuerto de Heathrow), viene integrada, esencialmente, por la STEDH de 21-2-1990, Powell y Rainer contra Reino Unido, la STEDH de 2-10-2001, Hatton y otros contra Reino Unido, y la STEDH de 8-7- 2003. La última de las mencionadas sentencias establece que:

La cuestión del presente caso es si, al poner en marcha la política de vuelos nocturnos de 1993 en el aeropuerto de Heathrow, se alcanzó el equilibrio debido entre los intereses de los individuos afectados por el ruido nocturno y la comunidad. El segundo párrafo del art. 8 observa que es posible establecer restricciones, entre otras, en interés del bienestar económico del país y la protección de los derechos y libertades de los demás. Por tanto el Gobierno está legitimado al haber tenido en cuenta el interés económico al planear su política de vuelo nocturnos.(...) Si al poner en marcha el esquema se ha alcanzado el equilibrio justo entre los derechos del art. 8 y los intereses de la comunidad, depende del peso que se haya dado a cada uno de ellos. El TEDH acepta que en este contexto las autoridades tenían derecho a confiar en los datos estadísticos basados en la percepción general de la perturbación por el ruido. Ello no significa que se tenga que descartar al pequeño porcentaje de la población afectada por el ruido. Y las medidas adoptadas tenían que someterse a continua revisión para mantener los objetivos del esquema 93. El TEDH admite que hay una relación entre los vuelos nocturnos y las conexiones así como entre el transporte aéreo y la economía del Estado.

(...) el TEDH constata que el proceso decisorio del gobierno sobre asuntos complejos de naturaleza económica y medioambiental debe ir acompañado de los debidos informes que permitan sopesar correctamente los intereses en juego. Estos informes fueron hechos públicos de manera que estuvieron abiertos a los posibles recursos y consideraciones de los afectados por el funcionamiento del aeropuerto y sus organizaciones representantes. Por ello, el TEDH no considera que las autoridades se hayan extralimitado en su margen de apreciación sin conseguir un equilibro justo entre el derecho al respeto de sus vidas privadas de los individuos afectados por esas regulaciones y los intereses en conflicto de otras partes y de la comunidad en su conjunto.

En dicha sentencia, así como en las demás citadas, resulta piedra angular del razonamiento la ponderada aplicación de la doctrina del "justo equilibrio", doctrina para cuya apreciación y aplicación, el Tribunal Europeo, toma en consideración los siguientes parámetros:

La lesión sufrida por los demandantes (especialmente cualificada al tratarse de vuelos nocturnos, y por tanto, por afectar al sueño); el valor que para la economía nacional representa el aeropuerto, en general, y los vuelos nocturnos, en particular; las medidas adoptadas por los poderes públicos para garantizar los derechos de los afectados, teniendo en cuenta y ponderando aquella valoración con los derechos de los ciudadanos afectados; y la discrecionalidad con que cuenta todo Estado para determinar qué medidas son las apropiadas para salvaguardar los referidos derechos, así como la forma en que tales medidas deben aplicarse.

3º) En nuestra Jurisprudencia interna es destacable, dada su gran similitud con el supuesto ahora planteado, la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2008 (Rec. 1553/2006) que reconoce el derecho a la indemnización de los daños sufridos por los habitantes de la Ciudad Santo Domingo, como consecuencia de las maniobras de aterrizaje de la pista 18R del Aeropuerto de Barajas, cuando opera en configuración Sur (la misma que da lugar a los perjuicios por los que ahora se reclama).

Sentencia dictada en procedimiento especial sobre derechos fundamentales, y que estimando el recurso de casación planteado, entiende vulnerado el derecho a la intimidad domiciliaria ( art. 18.1 y 2 CE).

Tras referirse a la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a cuyo tenor, los ruidos determinantes de la infracción del derecho fundamental reconocido en el artículo 18.1 CE deben ser prolongados, insoportables y evitables, añade que el TEDH, en la sentencia de 16 de noviembre de 2004 (caso Moreno Gómez contra España), revocatoria de la STC 119/2001, indica que es indebidamente formalista (unduly formalistic) exigir a la recurrente que pruebe los niveles alcanzados por el ruido dentro de su casa cuando las autoridades municipales de conformidad con las ordenanzas, habían declarado acústicamente saturada la zona en la que se encuentra. Declaración que comporta el reconocimiento de que los residentes en ella esta expuestos a altos niveles de ruido que les causan serias molestias.

El Fundamento jurídico undécimo obtiene las siguientes conclusiones:

Así pues, el escenario con el que nos encontramos cuando el aeropuerto opera en configuración Sur es el del paso de aviones a baja altura en intervalos de menos de tres minutos, varias horas al día, durante 235 días en dos años y medio, de los que en 31 se prolongaron por dieciséis horas, desde las 7 hasta las 23 horas. Y mientras se mantuvo esta configuración del aeropuerto, cada tres minutos se produjeron unos picos de ruido que llegaron hasta 78.3 dB coincidiendo con el paso de los aviones con alteración de 21.6 a 43.5 dB, superando los valores recomendados en el interior.

Esta situación, continua la sentencia, no era totalmente inevitable, desde el momento en que se reconoce que hay rutas de aproximación al aeropuerto cuando esta en configuración sur que no incluyen el sobrevuelo de la Ciudad de Santo Domingo.

Por lo que concluye, en el mismo fundamento que: A juicio de la Sala, cuanto se ha expuesto es suficiente para considerar infringido el derecho de los recurrentes a su intimidad domiciliaria y a desarrollar libremente su personalidad en el recinto donde tienen su morada porque la perturbación causada por el ruido del que se viene hablando es suficiente, por su entidad, naturaleza y duración, para generar molestias que lo trastornan más allá de los límites aceptables. En este sentido, hay que indicar que las directrices de la OMS consideran una molestia severa la exposición a ruidos de 55 dB por 16 horas en el exterior y moderada la exposición en ese tiempo a ruidos de 35 dB en el interior de las viviendas y que la normativa sobre edificabilidad recomienda un máximo de 45 dB dentro de las casas.

4º) La Ley 5/2010, de 17 de marzo, por la que se modifica la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea (LNA), concretamente el artículo 4 de la misma, cuya redacción originaria era la siguiente: Los dueños de bienes subyacentes soportarán la Navegación Aérea con derecho a ser resarcidos por los daños y perjuicios que esta les cause.

Ley que ha entrado en vigor el mismo día de su publicación en el BOE (el 18 de marzo de 2010), y cuyo preámbulo comienza haciendo referencia a la situación de inseguridad jurídica que se está produciendo en el entorno de los aeropuertos competencia del Estado, que perjudica tanto a los dueños u ocupantes de los bienes subyacentes como a la adecuada prestación de los servicios ligados a dichas infraestructuras.

Su artículo Único modifica el artículo 4 de la Ley de Navegación Aérea, que queda redactado del siguiente modo:

“1. Se reconoce el derecho de los dueños u ocupantes de bienes subyacentes a ser resarcidos conforme a los capítulos IX y XIII de la presente Ley, la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, los tratados internacionales y Derecho Comunitario, de los daños y perjuicios que se les ocasiones como consecuencia de su deber de soportar la navegación aérea.

2. El justo equilibrio entre los intereses de la economía nacional y los derechos de las personas residentes (...) u ocupantes de bienes subyacentes, obligará al Estado, respecto de los aeropuertos de su competencia.

a) A garantizar que para las personas las personas residentes (...) u ocupantes de bienes subyacentes en las poblaciones circundantes a dichos aeropuertos se respeten los objetivos de calidad acústica fijados en al normativa aplicable.

Siempre que se cumplan estos objetivos será obligatorio soportar los niveles sonoros, sobrevuelos, frecuencias e impactos ambientales generados por la navegación aérea, sin perjuicio del derecho de los afectados a denunciar los incumplimientos de la normativa aeroportuaria o aeronáutica que pudieran producirse y a recabar su subsanación.

b) A aprobar planes de acción que incluyan las correspondientes medidas correctoras (...)

3. El justo equilibrio entre los intereses en conflicto obligara, asimismo a la Autoridad competente a evaluar continuamente el impacto ocasionado por la infraestructura a las poblaciones circundantes, a vigilar y sancionar los incumplimientos que se pudieran producir y, en general, a instar o adoptar medidas (...)

4. Por cada aeropuerto se creará una Comisión mixta que informará previa y preceptivamente el establecimiento de las servidumbres acústicas y los planes de acción asociados (...)

Modificación legislativa cuyo régimen transitorio se prevé en la Disposición transitoria única, según la cual:

El art. 4 de la Ley de Navegación Aérea será aplicable a las infraestructuras aeroportuarias preexistes, así como a los derechos reconocidos a los dueños u ocupantes de los bienes subyacentes, que serán en todo caso respetados, sin menoscabo alguno para la aplicación de los principios establecidos en el artículo 9.3 de la Constitución.

Disposición transitoria que además determina que la Administración adelantará la aprobación de las servidumbres acústicas y Planes asociados, fijando un plazo de seis meses para ello.

Habiendo sido dictada, en cumplimiento de la misma, la Orden 3320/2010, de 16 de noviembre, por la que se aprueban las servidumbres aeronáuticas acústicas, el Plan de acción asociado y el mapa del ruido del aeropuerto de Barcelona, cuya finalidad, según se expone, es salvaguardar los derechos de los afectados por el impacto acústico, al tiempo que garantizar la viabilidad de las infraestructuras aeroportuarias para que éstas puedan seguir siendo un elemento clave para el desarrollo de la economía nacional.

5º) La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, tuvo dudas, en un primer momento, sobre la posible inconstitucionalidad de dicha modificación legislativa, concretamente en lo referente a la obligación de soportar los niveles sonoros, sobrevuelos, frecuencias e impactos ambientales generados por la navegación aérea, de tal nuevo párrafo segundo del artículo 4.2.a) de la LNA, por su posible contravención con el artículo 106.2 de la Constitución, y también con los artículos 24 (tutela judicial efectiva) y 18.1 (intimidad domiciliaria) de la misma.

No obstante, replanteada la cuestión, y una vez efectuadas alegaciones por las partes, consideramos que es posible efectuar una interpretación conforme a la Constitución (adecuadora o correctora) del tal nuevo artículo 4 de la Ley de Navegación Aérea, sin necesidad de interponer cuestión de inconstitucionalidad alguna. Y ello de conformidad con el artículo 5.3 de la LOPJ, a cuyo tenor procede dicho planteamiento " cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional ".

Deriva del mencionado precepto, a juicio de este Tribunal, la innecesariedad de plantear la referida cuestión cuando la Ley pueda ser razonablemente interpretada conforme a la Constitución, cual acontece en el presente caso, pues una interpretación sistemática y teleológica, y no solo literal, del indicado párrafo del artículo 4 de la LNA permite disipar las dudas sobre tal eventual inconstitucionalidad. Y ello por los motivos que pasamos a exponer:

6º) La obligación de soportar los niveles sonoros fijados en la normativa aplicable se supedita por tal Ley 5/2010 al principio del justo equilibrio entre los intereses de la economía nacional y los derechos de tales ocupantes de bienes subyacentes (piedra angular de la reforma, de conformidad con la Jurisprudencia del Tribunal Europeo citada).

Y además tal nuevo artículo 4 expresamente menciona, como contrapartida a la obligación de los afectados de soportar los niveles sonoros conformes con los objetivos de calidad acústica, el cumplimiento, por parte del Estado, de las siguientes obligaciones:

-Resarcir a los perjudicados en los supuestos de los capítulos IX (servidumbres aeronáuticas) y XIII (responsabilidad en caso de accidente) de la Ley de Navegación Aérea, de la Ley del Ruido, y del Derecho Comunitario.

- Garantizar el respeto de los objetivos de calidad acústica en las poblaciones circundantes a dichos aeropuertos.

-Aprobar Planes de acción que incluyan las correspondientes medidas correctoras.

-Evaluar, continuamente, el impacto ocasionado por la infraestructura a las poblaciones circundantes, vigilando y sancionando los posibles incumplimientos.

7º) Basta poner de manifiesto lo anterior para concluir que el indicado precepto de la Ley de Navegación Aérea es plenamente respetuoso con el artículo 106.2 CE, pues éste garantiza a los particulares el derecho a ser indemnizados , de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, más en los términos establecidos en la ley.

A) De un lado, y de acuerdo con una consolidada y reiterada doctrina Constitucional, iniciada en la STC 127/1987, de 16 de julio (y seguida por las SSTC 70/1988, de 19 de abril y 67/1990, de 5 de abril, entre otras) la actividad legislativa queda fuera de las previsiones del citado artículo constitucional referentes al funcionamiento de los servicios públicos, sin que quepa deducir del art. 106.2 la inconstitucionalidad de unas actividades que no pueden considerarse comprendidas en tal categoría de "funcionamiento de los servicios públicos", pues ésta se refiere, examinado el contexto en el que se formula, a los servicios administrativos, quedando excluido el Parlamento mientras ejerza la potestad legislativa.

B) Por otra parte, y según la misma Jurisprudencia ( STC 112/2006, de 5 de abril, por todas), aunque una fórmula de exclusión total y radical de la responsabilidad del Estado, suscitaría dudas sobre su constitucionalidad, pues lo que la Ley no puede es suprimir el derecho a la indemnización de daños administrativos, ni desfigurarlo hasta hacerlo irreconocible (excluyendo, por ejemplo, de la cláusula general sectores enteros), sin embargo la garantía constitucional de su existencia no solo impide, sino que obliga al legislador (en esto consiste la reserva de Ley), a definir el contenido del derecho y a regular los elementos de los hechos dañosos que permitan su imputación a la Administración.

8º) Aplicando dicha doctrina al supuesto de autos, se observa que el meritado artículo 4 de la LNA no lleva a cabo dicha exclusión radical del derecho a la indemnización por daños, ni tampoco desfigura tal derecho hasta hacerlo irreconocible, sino que su regulación de los eventuales perjuicios ocasionados por la navegación aérea, a tenor del esencial principio del justo equilibrio, parte de que los aeropuertos de interés general son vitales para la economía nacional (elemento clave para el desarrollo de la economía y el empleo), y obliga al Estado, al mismo tiempo, a garantizar una serie de medidas a las poblaciones circundantes, derivadas del respeto los objetivos de calidad acústica, incluidas las correspondientes medidas correctoras (servidumbres acústicas, plan de acción asociado, mapa de ruido). Medidas y garantías que se desarrollan pormenorizadamente, respecto del aeropuerto de Barcelona, en la Orden 3320/2010, de 16 de noviembre.

Se invoca asimismo por los recurrentes la lesión del derecho fundamental a la intimidad domiciliaria del artículo 18.1 CE, que tampoco puede considerarse vulnerado por la Ley 5/2010.

Ha de insistirse, nuevamente, en el principio del justo equilibrio, procedente de la Jurisprudencia del TEDH, pues repárese en que una sociedad económica y tecnológicamente avanzada, necesariamente ha de comportar un cierto nivel de ruido (inevitable como consecuencia del tráfico aéreo).

Y hemos de referir también la doctrina constitucional de las SSTC 119/2001, de 24 de mayo, y 150/2011, de 29 de septiembre, a cuyo tenor una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida.

Sin que pueda concluirse, de la lectura del nuevo artículo 4 de la Ley de Navegación Aérea, que el mismo implique una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido que puedan calificarse de evitables e insoportables.

9º) CONCLUSION: En definitiva, y según resulta de todo lo anterior, la obligación de soportar los niveles sonoros generados por la navegación aérea, establecida en la nueva redacción del precepto, ha de ponderarse, de un lado, con el interés que para el desarrollo de la economía nacional y el empleo supone la nueva infraestructura aeroportuaria objeto de esta litis y, además, con el obligado cumplimiento de los objetivos de calidad acústica que el mismo precepto impone pormenorizadamente al Estado. Quedando a salvo, en todo caso, el derecho de los afectados a denunciar los posibles incumplimientos de la normativa aeroportuaria o aeronáutica, y a recabar su subsanación. Precepto que, por todo ello, ha de considerarse respetuoso con los derechos fundamentales contemplados en nuestra Constitución, y ha de ser aplicado por la Sala, como a continuación se expone.

Puesto que la obligación de soportar los ruidos es asimismo aplicable a las infraestructuras aeroportuarias preexistentes, según la disposición transitoria única de la indicada Ley 5/2010, y la apertura de la pista 07R-25L a la que los actores imputan las molestias, fue autorizada por Resolución de la Dirección General de Aviación Civil de 27 de septiembre de 2004, de ello se concluye que la pretensión indemnizatoria de la demanda ha de ser desestimada.

Podría ponerse de manifiesto, como último reparo, la imposibilidad de aplicar retroactivamente una modificación legislativa que, en principio, podría ser considerada como restrictiva de los derechos de los afectados (artículo 9.3 CE).

Frente a ello ha de invocarse que tal modificación legislativa, a juicio de la Sala, y por lo hasta aquí razonado no puede ser tildada de restrictiva de derechos individuales, pues va acompañada de un gran número de garantías y de medidas que obliga a adoptar al Estado.
Consideramos, en definitiva, que lo que tal reforma efectúa es una regulación más exhaustiva y detallada de la materia "por la situación de inseguridad jurídica" existente en el entorno de los aeropuertos competencia del Estado, según reza el preámbulo de la meritada Ley 5/2010.


En consecuencia, y conforme al repetido artículo 4 de la LNA en su nueva redacción, los recurrentes, propietarios de una vivienda situada en Gavá (Barcelona) no tienen derecho a indemnización alguna como consecuencia de los niveles sonoros, sobrevuelos, frecuencias e impactos ambientales generados por la navegación aérea, al cumplir ésta los objetivos de calidad acústica previstos en la normativa aplicable, lo que conlleva la desestimación de su pretensión de responsabilidad patrimonial ejercitada en la demanda.

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