domingo, 25 de junio de 2017

La administración responde de todo tipo de daño material y personal que sufran los policías nacionales en acto o con ocasión del servicio, cuando no exista dolo, negligencia o impericia del funcionario, sin han sido declarados insolventes los culpables, en base al principio de indemnidad


A) La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº 205/2017, rec. 520/2016, declara que la administración responde de todo tipo de daño material y personal que sufran los policías nacionales en acto o con ocasión del servicio, cuando no exista dolo, negligencia o impericia del funcionario, al haber sido declarados insolventes los culpables, en base al principio de indemnidad.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de fecha 30 de noviembre de 2015,  nº 858/2015, rec. 288/2015, declara que las lesiones sufridas por un policía como consecuencia del acto de servicio, sin mediar dolo ni negligencia o impericia por parte del policía, deben ser indemnizadas por la Administración al haber sido declarados insolventes los culpables, en base al principio de indemnidad.

Igualmente, como resolvió la sentencia del TSJ de Extremadura Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 10 de marzo de 2015, nº 208/2015, rec. 246/2014, la Administración está obligada a pagar al recurrente una indemnización por las lesiones producidas en acto de servicio. El policía nacional recurrente obtuvo a su favor en sentencia penal, el derecho a recibir una indemnización del condenado por delito de atentado y lesiones, no obstante ante la insolvencia del delincuente, la Administración debe responder de la indemnización, en virtud del principio de indemnidad aplicable a los funcionarios públicos en base al art 28 Ley 7/2007 y 180 del Reglamento de la Policía Gubernamental, que prevé el abono de las indemnizaciones "que procedan".

B) HECHOS: Los hechos que enjuicia la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº 205/2017, rec. 520/2016:

El actor debido a una actuación policial realizada el día 20 de noviembre de 2015 sufrió lesiones que fueron valoradas en el importe de 620 euros. Esta cantidad indemnizatoria por días de sanidad fue fijada en la sentencia dictada por el Juzgado de lo Penal nº 2 de los de Badajoz, de fecha 20 de noviembre de 2015. El autor del delito que fue condenado en sentencia, declarando probados los delitos y las lesiones, y fue declarado insolvente por Auto de 16 de diciembre de 2015, por lo que el funcionario demandante reclama a la Dirección General de la Policía el abono de dicha indemnización. La Resolución de 25 de mayo de 2016 desestima la petición del reclamante atendiendo a que el pago de la indemnización que solicita corresponde únicamente al condenado por el delito, sin que quepa deducir responsabilidad alguna contra terceros no afectados directa ni indirectamente por la referida sentencia. Razona la Administración que la norma vigente es la Ley Orgánica 9/2015 que deroga el Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa, y que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79, no es factible obtener este tipo de indemnizaciones, quedando definitivamente zanjado el problema que suscitaba en los Tribunales la aplicación del artículo 180 del referido Reglamento. El actor, entiende que la regulación actual es similar a lo regulado con anterioridad, ya que el artículo 79 dispone que:

"1. Se entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de servicio los que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de causas, por haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su parte dolo, o negligencia o impericia graves.

2. La competencia para resolver dicho reconocimiento corresponde al Director General de la Policía, previa instrucción del correspondiente expediente de averiguación de las causas determinantes de las lesiones, patologías o daños materiales sufridos, que se iniciará a solicitud del funcionario o de oficio por el órgano encargado de la gestión del personal en la Policía Nacional.

3. La resolución que ponga fin al expediente identificará necesariamente el origen de las lesiones o daños materiales, la relación de causalidad existente entre el servicio y los mismos y la capacidad o incapacidad derivada, todo ello mediante informe facultativo emitido por los órganos de inspección sanitaria de la Policía Nacional. Igualmente en la resolución se determinará el importe de los gastos de curación que hubiesen quedado excluidos de las prestaciones contempladas en el ámbito del mutualismo administrativo, que, en su caso, serán por cuenta de la Administración, sin perjuicio de las competencias de la Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado para el reconocimiento de las prestaciones derivadas de tales contingencias.

4. En el expediente de resarcimiento de daños materiales quedará acreditado, además de sus causas y la relación existente entre los daños y el servicio prestado por el funcionario , el importe del objeto, resolviendo la procedencia o no del resarcimiento.

5. La Administración concertará un seguro de accidentes para los supuestos de fallecimiento, incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez de los funcionarios de la Policía Nacional, devenidos como consecuencia de las lesiones sufridas en acto de servicio o con ocasión del mismo.

Sin perjuicio de que entendemos que la regulación es sustancialmente similar, habida cuenta que dispone que se determinarán los gastos de curación que hubiesen quedado excluídos de las prestaciones contempladas en el ámbito del mutualismo administrativo que en su caso, serán por cuenta de la Administración, lo que es cierto es que la propia LO 9/2015 contempla vigencia transitoria de las normas reglamentarias precedentes.

C) En los arts. 179 y 180 del ya citado Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa en concreto en el primero de ellos se refiere a la reparación de los daños materiales y el segundo a los personales que pueda sufrir algún funcionario del Cuerpo Nacional de Policía en acto o con ocasión de servicio, sin mediar dolo, negligencia o impericia; y que los daños cuya reparación prevé dicho precepto son, de un lado, los previstos en el art. 165 del mismo texto legal, esto es, los gastos sanitarios de curación y las retribuciones correspondientes al tiempo en que permanezca de baja el funcionario de policía como consecuencia del accidente producido en acto de servicio; y por otro lado, los demás que procedan, expresión en la que, como concepto jurídico indeterminado que es, cabe incluir, en el supuesto que nos ocupa, los demás daños corporales, secuelas incluidas, y morales que le fueron ocasionados al actor como consecuencia de su actuación profesional, que por razones ajenas a su voluntad no le han sido abonados. La Administración General del Estado se opone a la pretensión indemnizatoria con base en la no aplicación a los funcionarios del régimen de responsabilidad patrimonial previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y que el pago de la responsabilidad civil corresponde al autor del delito, conforme al pronunciamiento condenatorio de la sentencia penal.

D) DAÑOS SUFRIDOS POR FUNCIONARIOS EN ACTO DE SERVICIO: La controversia jurídica planteada no puede resolverse mediante los preceptos que disciplinan el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado. Y ello por cuanto, en la línea ya marcada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 18 de junio de 1999, "la responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada actividad administrativa que incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene la obligación jurídica de soportar". Y es que no podemos afirmar que exista ausencia de relación jurídica previamente constituida en la conducta de los funcionarios públicos, que se encuentran ligados a la Administración por una relación de servicios, calificada de estatutaria, esto es, definida legal y reglamentariamente, por lo que la reparación de los daños y perjuicios que surjan en el marco de esa relación de servicios debe producirse primariamente por aplicación del ordenamiento que regula o disciplina esa relación.

En consecuencia, sólo podrán ser reparados los daños sufridos por los funcionarios públicos con fundamento en el instituto de la responsabilidad patrimonial cuando no exista una regulación específica, o cuando, existiendo ésta, su aplicación no repare íntegramente los daños causados. Hemos de partir, pues, del indiscutible principio de que las indemnizaciones en el seno de las relaciones específicas -como es la funcionarial- se definen y sustancian dentro de esta relación, y con el régimen propio del contenido de ésta. Así lo ha considerado el Consejo de Estado, que en Dictamen 522/91, emitido en un expediente instruido a instancias de un Policía Local que solicitaba la indemnización de lesiones sufridas en acto de servicio por un atracador a quien intentó detener, afirmó que: "no concurre en el supuesto considerado una imputación, por título alguno, a la Administración, pues el daño - consecuencia de una actividad punible- no es trasladable por tal título a la esfera pública. No cabe inferir una imputación genérica a la propia organización administrativa ni es perceptible una situación de anormalidad en el funcionamiento del servicio público o situación de riesgo creada por la Administración, presupuesto primario e ineludible para que opere el instituto de la responsabilidad objetiva, según las previsiones legales, esto es, en el plano constitucional, del art. 106.2 de la CE,  y en el de la Ley, del art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado”.

Y es que consideramos que sin duda la cuestión debe ser resuelta, atendiendo al principio de indemnidad que rige para los funcionarios públicos cuando actúan en el ejercicio de sus cargos, y a la consiguiente reparación o restitución "ad integrum" que se deriva de dicho principio. Así lo ha venido señalando con reiteración el propio Consejo de Estado (vid. Dictamen 522/91), que ha puntualizado que quien sufre por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño, sin mediar dolo o negligencia por su parte, debe ser resarcido "por causa que se localiza en la propia concepción y efectos de lo que es el ejercicio de una función pública". Este principio, el de indemnidad, tiene su fundamento en el ámbito que examinamos en los artículos 179 y 180 del Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa (aprobado por Decreto 2038/1975, de 17 de julio). Pero igualmente debemos considerar que el Consejo de Estado ha considerado como fundamento del principio de indemnidad (v.gr., dictamen número 195/93) el art. 23.4 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública), con arreglo al cual "los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio ". Precepto que sin duda contiene un principio directamente aplicable sin necesidad de intermediación reglamentaria, que prescribe que el desempeño de sus funciones no puede derivar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, y que hoy se recoge en el artículo 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Llegados a este punto, y como ya hemos adelantado en las líneas precedentes, veamos qué es lo que disponen los arts. 179 y 180 del R.O.P.G. Según el primero de ellos, "Cuando un funcionario hubiera sufrido daños materiales en acto u ocasión del servicio, sin mediar por su parte dolo, negligencia o impericia, podrá el Director general de Seguridad ordenar la incoación de un expediente de resarcimiento de aquéllos en favor del damnificado, donde se acreditarán sus causas, calidad e importe, y se resolverá sobre la procedencia o no de la indemnización correspondiente". Y según el artículo 180 "cuando en iguales circunstancias resultase lesionado algún funcionario el Director General podrá disponer la instrucción de un expediente para acreditar los hechos originarios, las lesiones sufridas, la capacidad o incapacidad derivada y el importe de los gastos de curación a los efectos del artículo 165 y los demás que procedan". A la vista del tenor literal de ambos preceptos, es llano que el art. 179 se refiere a la reparación de los daños materiales y el art. 180 a la de los daños personales que sufre algún funcionario del Cuerpo Nacional de Policía en acto o con ocasión de servicio, sin mediar dolo, negligencia o impericia.

El Consejo de Estado, en su dictamen 185/88, ha llegado a afirmar, en relación con estos preceptos, que "el Reglamento prevé un régimen indemnizatorio especial para los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, de cuyo sistema se deduce que lo preside un claro principio de universalidad en la descripción del daño resarcible, siempre que éste haya tenido lugar en acto u ocasión del servicio, así como un principio de indemnidad respecto al alcance de la indemnización que otorga". Y tanto es así que ni uno ni otro de los preceptos citados limita su eficacia al daño producido por la propia Administración, sino que también cubre -en una correcta hermenéutica de tales normas- los perjuicios derivados de hecho o acto ajeno, incluido el del propio funcionario si éste no incurrió en dolo, negligencia o impericia por su parte.

E) En esta tesitura, nos encontramos en condiciones de afirmar que los daños cuya reparación prevé el art. 180 del R.O.P.G. son todos los que sufra en su persona el funcionario, lo que incluye, lógicamente, no sólo los gastos de curación, sino también todo daño inherente a sus lesiones y secuelas, incluyendo, como no podía ser de otro modo, los daños morales. No basta, pues, entendemos, que al demandante se le abonaran las retribuciones íntegras correspondientes al desempeño de su puesto de trabajo durante el tiempo en el que permaneció de baja, ni que sus gastos de curación fueran sufragados por las correspondientes entidades médicas. Y ello porque si así fuera no se cumpliría el principio de la reparación integral del daño, que debe imperar en el ámbito de la responsabilidad civil. Dicha responsabilidad, según el art. 110 del Código Penal, comprende la restitución, la reparación del daño y la indemnización de perjuicios materiales y morales. Pues bien, de acuerdo con dicho precepto, se cuantificó como importe que debía satisfacer el condenado la suma de 620 euros por los días de curación, tratándose de hechos probados recogidos en la sentencia penal que tienen eficacia probatoria en el presente proceso. Dicha cuantía trataba de restablecer al funcionario de manera equitativa de los perjuicios que había sufrido, perjuicios que ya hemos concretado anteriormente y que no son difíciles de imaginar en el supuesto de sufrir una agresión. Así pues, lo que no puede obviarse en el presente supuesto es que al hoy recurrente le unía una relación de servicios con la Administración demandada, y en el desempeño de la misma se causó unas lesiones y unos daños materiales que no tiene el deber jurídico de soportar. Incluso la propia demandada las calificó, en el expediente instruido a tal efecto, como lesiones causadas en acto o con ocasión de servicio. No se trata, por consiguiente, de una suerte de responsabilidad subsidiaria del Estado que no ha participado en el procedimiento penal correspondiente. De lo que se trata, por el contrario, es de que el mismo garantice, de acuerdo con los preceptos que resultan de aplicación (arts. 179 y 180 del Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa), todo tipo de daño material y personal que sufran los policías en acto o con ocasión del servicio, cuando no exista dolo, negligencia o impericia del funcionario. Y dicha garantía sólo se puede cumplir si se respeta el principio de indemnidad antes aludido, lo que implica que en el presente caso el Estado asuma el pago del importe de la indemnización que se estableció a favor de su funcionario por un hecho cometido por un tercero que ha resultado insolvente. No olvidemos que por imperativo legal le corresponde al Estado dispensar a sus funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus cargos, y que esta protección sólo será correctamente dispensada si la Administración demandada asume la carga de indemnizar al recurrente por las lesiones y secuelas sufridas.

F) CONCLUSION: La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº 205/2017, rec. 520/2016, declara que: 

Procede en consecuencia la estimación de la demanda en cuanto a la petición principal contenida en el suplico y relativa a que se reconozca el derecho del demandante la abono por parte de la Administración de la indemnización de 620 euros reclamada a la vista de los días de sanidad, como precisó la Sentencia dictada y en la que fue condenada la persona que le causó las lesiones cuando prestaba servicio y que fue declarada insolvente. En idéntico sentido, nos hemos pronunciado en la sentencia de fecha 19-4-2007, recurso contencioso-administrativo número 893/2005, y en sentencia de fecha 22 de noviembre de 2.011 en recurso nº 219/2010. El principal se verá incrementado con el interés legal devengado desde la fecha de la reclamación en vía administrativa del funcionario hasta su efectivo abono.

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